Depuis l’entrée en vigueur de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003, "relative à l’organisation décentralisée de la République", la France d’au-delà des mers est un chantier juridique en pleine effervescence. Pour l’essentiel, la réforme organise le regroupement de la plupart des collectivités territoriales ultramarines en deux catégories de personnes morales - les traditionnels départements d’outre-mer (DOM) et les nouvelles collectivités d’outre-mer (COM) - qui sont désormais dotées de compétences accrues et gérées de manière beaucoup plus démocratique que par le passé (1).

Dans cette phase de renouveau qui concerne toutes les composantes de la France périphérique, y compris les plus petites, il convient de mentionner ici le projet de loi ordinaire qui définit notamment l’organisation administrative et le régime législatif de Clipperton, l’une des quatre possessions françaises dans le Pacifique avec la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française et les îles Wallis et Futuna.
"Portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l’outre-mer", le futur texte législatif sera vraisemblablement voté avant la fin de l’année 2006. Il vise à actualiser, dans son article 7, le décret du 12 juin 1936 qui était relatif au "rattachement de l’île de Clipperton au gouvernement des établissements français de l’Océanie" et dont la rédaction d’origine était devenue obsolète.
Désormais, en vertu de l’article 1er de ce texte réglementaire, ainsi mis à jour et désormais intitulé "Décret relatif à l’île de Clipperton", deux décisions principales sont déjà prises. D’abord, "L’île de Clipperton est placée sous l’autorité directe du Gouvernement" (alinéa 1er). Ensuite, "Les lois et règlements sont applicables de plein droit à Clipperton" (alinéa 2) (2).
Avant de commenter les circonstances proprement dites du rattachement du récif de Clipperton à l’Empire colonial français, il importe d’en présenter les caractéristiques physiques essentielles.

Situation géographique

Français depuis sa prise de possession officielle, réalisée le 17 novembre 1858, ce récif se situe aux confins du Pacifique. Il émerge par 10° 17’ 31" de latitude Nord et 109° 12’ 25" de longitude Ouest, soit à un peu plus de 6000 kilomètres dans le nord-est de Tahiti - l’île principale de l’archipel de la Société et de la Polynésie française - et à moins de 1300 kilomètres au large de la côte occidentale du Mexique.
Protégé de l’océan par une barrière de corail et comportant un vaste et profond lagon intérieur, totalement isolé des masses d’eaux océaniques, Clipperton se présente au premier abord comme un paradis pour la flore et la faune locales. Cette bande de terre étroite - d’une douzaine de kilomètres de circonférence et de 50 à 400 mètres de large au maximum - est couverte par quelques centaines de cocotiers et palmiers et abrite d’importantes colonies de crabes terrestres, de lézards et d’oiseaux marins. Ainsi décrit, le récif n’a offert pendant longtemps que des avantages très limités en raison de son isolement, de son accès difficile et de son exiguïté : 6 kilomètres carrés (lagon intérieur compris).
Dépourvu de population humaine permanente, ce territoire de 2 kilomètres carrés de terres émergées ne présente en soi aucun intérêt économique direct. D’abord, par manque d’eau douce, il est impropre aux activités agricoles et pastorales. De surcroît, son sous-sol ne renferme aucune richesse, à l’exception du guano.
En revanche, les eaux ceinturant le récif sont riches en thonidés. Dans le cadre du nouveau droit international coutumier de la mer, codifié par la Convention de Montego Bay du 10 décembre 1982, Clipperton permet à la France de disposer d’une zone économique exclusive que l’on peut évaluer à 425.220 kilomètres carrés.

Depuis 1931, le drapeau tricolore flotte paisiblement au haut d’un mât, sur le sommet de Clipperton. Pourtant, ce "mouchoir de poche" a fait l’objet, dans la première partie du XXe siècle, d’une querelle territoriale qui a préoccupé pendant une trentaine d’années la France et le Mexique, avant d’être tranché par la voie du règlement arbitral. Pour justifier sa souveraineté sur Clipperton, le Gouvernement de Paris a en l’espèce invoqué la légalité et l’effectivité d’une prise de possession d’un territoire sans maître, réalisée par la France le 17 novembre 1858.
Mais par la suite, le Mexique qui ignorait ou prétendait ignorer cette occupation de l’îlot par la France devait réagir, quatre décennies plus tard. Sur le fondement de la proximité géographique, il envoya en effet sur les lieux une canonnière - la « Democrata » - qui y débarqua un petit détachement d’officiers et de marins afin d’y hisser le drapeau mexicain au sommet d’un mât - le 13 décembre 1897 - et d’y installer par la suite une garnison militaire.
Ayant pris connaissance de ce coup de force, la France protesta auprès du Gouvernement de Mexico contre une atteinte jugée manifeste à sa souveraineté, après avoir rappelé les titres historiques de la France sur Clipperton. Mais la protestation française resta sans effet. Le Mexique refusa pendant une vingtaine d’années d’évacuer le récif.
Un litige franco-mexicain avait ainsi pris naissance à propos de Clipperton. Toutefois, après de laborieuses négociations diplomatiques, les deux pays se mirent d’accord pour le porter devant un tribunal international ad hoc, en vertu d’un compromis arbitral signé à Mexico le 2 mars 1909. C’est dans ce contexte qu’une sentence arbitrale fut rendue, le 28 janvier 1931, par le Roi d’Italie Victor-Emmanuel III. Cet arbitrage international devait ratifier purement et simplement la thèse française selon laquelle l’annexion de Clipperton par la France - réalisée "d’une manière claire et précise" le 17 novembre 1858 - est bien conforme au droit international en vigueur au XIXème siècle.

Pour légitimer ses prétentions sur Clipperton, la France a soutenu que, jusqu’à son rattachement à l’Empire français, ce récif était un "territoire sans maître" et qu’il était, par suite, susceptible d’occupation. Que faut-il entendre par cette expression ? Dans le Dictionnaire de droit international public, l’expression "territoire sans maître" est employée pour désigner un "territoire inhabité, sur lequel aucun État n’exerce sa souveraineté", et qui, dès lors, est susceptible "de passer sous la souveraineté de l’État qui l’occupera effectivement en premier" (3).
En principe, n’importe quelle autorité étatique peut acquérir suivant diverses modalités le droit d’exercer des compétences territoriales sur un espace déterminé. Mais la souveraineté sur les territoires sans maître ne peut normalement être établie que sur la base de deux titres juridiques : la découverte géographique de territoires sans maître et leur occupation effective.
Dans le cadre du contentieux franco-mexicain sur le récif de Clipperton, la question était donc de savoir si la France pouvait légitimement invoquer à la fois le titre initial de la découverte géographique d’un territoire sans maître (I) et le titre subséquent de son occupation effective (II).

André Oraison
Professeur de Droit public à l’Université de La Réunion
(Université française et européenne de l’Océan Indien)

(1) Il existe déjà une littérature particulièrement abondante sur ce qu’il convient d’appeler aujourd’hui "l’Acte II de la décentralisation". Voir notamment Oraison (A.), "La « France du grand large » à la croisée des chemins : les nouvelles possibilités de choix entre l’intégration administrative et l’autonomie interne (Réflexions générales sur la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 et le nouveau statut des diverses collectivités territoriales françaises situées outre-mer)", R.D.I.S.D.P., 2003/2, pp. 149-220. Voir également Verpeaux (M.), "Référendum local, consultations locales et Constitution", A.J.D.A., 24 mars 2003, pp. 540-547 et Thiellay (J.-Ph.), "Les outre-mers dans la réforme de la Constitution", A.J.D.A., 24 mars 2003, pp. 564-570.
(2) Voir ce projet de loi ordinaire in http://www.senat.fr/leg/pjl05-360.html
(3) Voir Salmon (J.), Dictionnaire de Droit International Public, Éditions Bruylant, Bruxelles, 2001, p. 1079.