La révision de la norme suprême est elle-même intervenue à la suite de deux discours phares prononcés sur l’avenir des Outre-mer par le Président de la République, Jacques Chirac. En raison de leur contenu novateur, il nous paraît utile de les rappeler pour bien comprendre le glissement sémantique que nous venons d’évoquer. Le premier a été prononcé au Palais des Congrès de Madiana à Schœlcher (Martinique), le 11 mars 2000, et le second au théâtre de Champ Fleuri à Saint-Denis (La Réunion), le 18 mai 2001, c’est-à-dire avant l’élection présidentielle de 2002, une élection à laquelle Jacques Chirac était déjà un candidat potentiel pour un second mandat.

Dans son allocation du 11 mars 2000 prononcée aux Antilles, le Président de la République avait, d’emblée, joué franc jeu : « Ma conviction est que les statuts uniformes ont vécu et que chaque collectivité d’outre-mer doit pouvoir désormais, si elle le souhaite, évoluer vers un statut différencié, en quelque sorte, un statut sur mesure ». Il avait également fait la promesse – promesse par la suite tenue – d’obtenir la révision de la Constitution afin de donner aux collectivités périphériques les moyens d’exprimer leur spécificité « au sein des institutions de la République » [1]. Pour le professeur André Roux, le discours prononcé par Jacques Chirac le 11 mars 2000 constitue une remise en cause du « principe d’unité catégorielle » qui était, jusque-là, applicable aux collectivités régies par l’article 73 de la Constitution [2]. Dans la mesure où le message présidentiel ouvre la voie au particularisme statutaire pour chacune de ces collectivités, à « la diversité dans l’unité », selon la formule du professeur Olivier Gohin, l’expression les « Outre-mer » est plus adéquate que la dénomination originelle « l’Outre-mer » [3].

« L’heure des statuts uniformes est passée »

Dans son allocution du 18 mai 2001 prononcée à La Réunion, le Président de la République a repris la vision plurielle des Outre-mer en des termes particulièrement bien frappés : « L’heure des statuts uniformes est passée. Il n’y a plus aujourd’hui de formule unique qui réponde efficacement aux attentes variées des différentes collectivités d’outre-mer. Chacune d’entre elles doit être libre de définir, au sein de la République, le régime le plus conforme à ses aspirations et à ses besoins, sans se voir opposer un cadre rigide et identique » [4]. Après avoir jugé obsolète la règle de l’uniformité dans l’organisation administrative de la France ultramarine, le chef de l’État avait enfin rappelé les deux conditions du succès de la rénovation : chaque collectivité territoriale d’outre-mer « ne peut choisir son évolution institutionnelle que dans le respect des principes de notre Constitution, sur lesquels on ne saurait transiger », et en se conformant « aux exigences démocratiques qui impliquent que toute réforme statutaire soit soumise impérativement à l’approbation préalable des populations concernées ».

C’est dans ce contexte qui se situe aux antipodes de la tradition centralisatrice française qu’a été votée la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République. Avec ce texte, le Constituant a réalisé une véritable révolution copernicienne dans la vision des collectivités territoriales françaises périphériques. Ce n’est pas un hasard si la révision constitutionnelle du 28 mars 2003 a été spontanément saluée par la quasi-totalité des juristes. Après avoir constaté qu’elle avait mis fin au binôme primitif « départements d’outre-mer »-« territoires d’outre-mer » (DOM-TOM) – une dichotomie qui ne rendait plus compte des réalités – et permis une évolution démocratique des Outre-mer, le professeur André Roux a, pour sa part, parfaitement résumé l’opinion des publicistes à l’égard de la première grande réforme constitutionnelle de la décentralisation réalisée dans le cadre de la Ve République : « Incontestablement, la révision constitutionnelle de 2003 a marqué un tournant dans l’évolution du statut constitutionnel des départements d’outre-mer. Sans remettre en cause fondamentalement le principe d’assimilation, elle a cependant permis des évolutions de leur régime statutaire qui, jusqu’alors, se trouvaient bridées par la jurisprudence constitutionnelle » [5].

Effets de la réforme constitutionnelle

Presque entièrement réécrit, à l’instar des articles 72 et 74, l’article 73 de la Constitution met un terme au conservatisme atavique et à une homogénéisation obsessionnelle en matière d’organisation administrative des DOM, créés par la loi de décolonisation du 19 mars 1946. Dans son septième et dernier alinéa, l’article 73 permet en effet « la création par la loi d’une collectivité se substituant à un département et une région d’outre-mer ou l’institution d’une assemblée délibérante unique pour ces deux collectivités ». Sans crainte désormais d’être retoqué par le Conseil constitutionnel, le législateur peut ainsi créer une collectivité territoriale nouvelle qui résulte de la fusion, dans le même espace géographique ultramarin, d’un département et d’une région (« option maximaliste ») ou, au contraire, mettre en place une assemblée délibérante unique et commune à ces deux collectivités territoriales, des entités administratives qui continuent alors d’exister de manière distincte (« option minimaliste ») [6].

Le résultat de ce chambardement constitutionnel est bien au rendez-vous. Il a y effectivement aujourd’hui une très grande diversité de statuts – des statuts « à la carte » – dans les collectivités territoriales françaises ancrées dans les océans Atlantique, Antarctique, Indien et Pacifique.

C’est le constat que l’on peut faire en présentant notamment les collectivités territoriales régies par l’article 73 de la Constitution et soumises au principe de l’identité législative. La Guadeloupe dans la mer des Antilles et La Réunion dans le bassin sud-ouest de l’océan Indien demeurent contre vents et marées des régions monodépartementales traditionnelles, conformément à la loi du 31 décembre 1982 portant création des régions d’outre-mer (ROM). Depuis le 31 mars 2011, Mayotte ancrée dans le canal de Mozambique est une collectivité territoriale qui « exerce les compétences dévolues aux départements d’outre-mer et aux régions d’outre-mer » en vertu d’une loi organique du 7 décembre 2010 relative au département de Mayotte. Enfin, la Guyane continentale en Amérique du Sud et la Martinique insulaire dans la mer des Antilles sont, depuis le 1er janvier 2016, des collectivités territoriales uniques après fusion, dans chacun de ces DOM, de leur région et de leur département respectifs en vertu d’une loi organique du 27 juillet 2011 relative aux collectivités territoriales de Guyane et de Martinique.

Diversité des statuts

La diversité des statuts peut également être observée au sein des collectivités territoriales régies par l’article 74 de la Constitution et soumise plus ou moins au principe contraire de la spécialité législative. L’archipel de Saint-Pierre-et-Miquelon en Amérique du Nord et les îles Wallis et Futuna dans le Pacifique occidental ont le statut plancher de « collectivités d’outre-mer » (COM) depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003. La Polynésie française dans le Pacifique oriental – depuis un loi organique du 27 février 2004 – et les îles Saint-Barthélemy et Saint-Martin dans la mer Caraïbe – depuis une loi organique du 21 février 2007 – ont le statut de « collectivités d’outre-mer dotées de l’autonomie » (COM-DA) avec, par suite, des compétences et responsabilités beaucoup plus grandes que les COM. Il faut également faire une place spécifique à la Nouvelle-Calédonie qui relève du titre XIII de la Constitution (articles 76 et 77) et est soumise à un régime de « co-souveraineté » au sein de la République française depuis l’entrée en vigueur de la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998.

Il faut enfin mentionner les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF) qui constituent, à tous égards, une collectivité territoriale gigantesque par sa superficie et totalement atypique puisqu’elles ne relèvent ni de l’article 73, ni de l’article 74, ni des articles 76 et 77 de la Constitution mais de la loi ordinaire. De surcroît, les TAAF se caractérisent par leur empiètement sur le « Continent blanc » et l’océan Antarctique (la Terre Adélie), l’océan Indien méridional (les archipel Crozet et Kerguelen et les îles Saint-Paul et Amsterdam), l’océan Indien occidental (le récif de Tromelin) et le canal de Mozambique (l’archipel des Glorieuses et les îlots Juan de Nova, Europa et Bassas da India). Les TAAF sont enfin dépourvues de toute population autochtone ou permanente et gérées par un préfet qui siège à Saint-Pierre de La Réunion depuis un arrêté du Premier ministre du 27 février 1997.

André Oraison